Maria Therese Torset-Granli
Bakgrunn
Denne utgaven av boligplanen gjelder for perioden 2024–2034 og skal angi mål, prioriteringer, virkemidler og tiltak for å løse kommunens boligbehov innenfor den angitte planperioden. Formålet er å sikre at innbyggere som ikke kan løse boligbehovene i det ordinære boligmarkedet, får råd og nødvendig bistand til å klare seg på egen hånd eller tilbys tjenester eller et kommunalt tilrettelagt botilbud.
Boligbehovene endrer seg imidlertid i løpet av en tiårsperiode, og planen er dermed mer konkret med hensyn til perioden 2024–2028 enn siste del av planperioden.
Av hensyn til endrede boligbehov er det lagt opp til at boligplanen skal oppdateres annethvert år, slik at de folkevalgte får anledning til å justere kursen etter forholdene som påvirker behovet, og kommunens boligsosiale arbeid som sådan.
Kommunedirektøren har ved denne rulleringen tatt utgangspunkt i flere lokale og nasjonale mål og strategier. Her gir vi en kort redegjørelse av de viktigste føringene for arbeidet.
Kommunens plikt til å framskaffe ulike boligløsninger
I prioriteringen av ulike boligløsninger er det nyttig å kjenne til hvilke tilbud kommunen har en lovhjemlet forpliktelse til å framskaffe. Disse forpliktelsene er presentert i tabellen nedenfor. Det er viktig å påpeke at kommunen har ansvaret for tjenestetilbudet til alle med behov for helse- og omsorgstjenester. Tilbudet skal være forsvarlig, og det er kommunen, etter å ha hørt brukeren, som etter en konkret vurdering avgjør hvordan tilbudet skal ytes. Det vil si at for noen vil hjelp i hjemmet være tilstrekkelig, mens for andre må hjelpen gis i form av plass i ulike boligformer.
At kommunen er forpliktet til å tilby ulike tjenester, betyr ikke at kommunen selv må bygge og organisere disse. Det gjelder også i de tilfellene hvor hjelpen gis i form av institusjonsplass eller annen bolig med heldøgns tjenester. Kommunen må ha tilgjengelig et tilbud som sikrer nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, men det er opp til kommunen å bestemme om kommunen skal gjøre det selv eller kjøpe tjenester fra andre aktører.
Ifølge boligsosialloven plikter kommunen også å gi individuelt tilpasset hjelp til vanskeligstilte på boligmarkedet. Hvem som defineres som vanskeligstilt på boligmarkedet, følger av en konkret vurdering av sosiale og helse- og omsorgsmessige forhold (se mer om boligsosialloven i fanen “Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet” nedenfor).
Like viktig som å få fram hva kommunen skal tilby, er det å synliggjøre at andre typer botilbud kan og i en del tilfeller bør tilbys. For stor vekting av lovgrunnlaget kan innebære en stor risiko dersom man bruker dette til å nedprioritere tilbud som strengt tatt ikke er lovpålagt, men som er svært kloke i et helsefremmende og forebyggende perspektiv. I mange tilfeller vil hensynet til både livskvalitet, økte utgifter til kompenserende tiltak og effektiv drift måtte veie tyngre enn hvorvidt tilbudet er lovpålagt eller ikke.
Boligplanens prioritering innenfor eldreomsorgen illustrerer dette på en god måte. Kommunen er for eksempel ikke forpliktet ved lov til å øke kapasiteten på verken dagsentertilbud, avlastningsplasser eller trygghetsboliger, men disse tiltakene er avgjørende for at flest mulig skal kunne bo i eget hjem lengst mulig. Dersom disse tiltakene ikke prioriteres, vil plasser til heldøgns omsorg måtte framskaffes mye raskere og i større omfang, noe som ville påvirke både enkeltindividenes livskvalitet, kommunens økonomi og behovet for helsepersonell negativt.
Kommuneplanen består av en samfunnsdel og en arealdel. I sum legger disse planene føringer for all planlegging i Lørenskog kommune. Kommunens fire satsingsområder er tilhørighet og fellesskap, bokvalitet og inkluderende bomiljø, trygg og miljøvennlig transport og bred ungdomssatsing.
Når det gjelder boligplanen, innebærer dette at kommunen skal legge til rette for etablering av trygge bomiljøer med en variert sammensetning av boligtilbud med parker, møteplasser og andre sosiale treffpunkter i nærområdet. Slike bomiljøer skaper attraktive lokalsamfunn der innbyggere – uavhengig av alder og livssituasjon – vil leve og bo.
Strategi for helse, omsorg og mestring ble vedtatt av kommunestyret 12. desember 2022. Strategien beskriver hvordan kommunen, i samarbeid med Lørenskog-samfunnet for øvrig, skal bidra til at kommunens innbyggere stimuleres til å ta ansvar for eget liv og egen helse.
Kommunen skal satse på boformer som fremmer mestring og er en kilde til god livskvalitet, og som gjør at kommunale tjenester i større grad kan ytes i innbyggernes bolig og etablerte bomiljø. En forutsetning for dette er imidlertid at innbyggerne bor i en bolig og et bomiljø som er tilpasset deres egen livssituasjon.
Helsepersonellkommisjonens rapport Tid for handling beskriver en helse- og omsorgstjeneste med store omstillingsbehov. Omstillingsbehovene er særlig store når det gjelder tjenestenes bruk av personell og kompetanse, som i framtiden vil være en stadig større knapphetsressurs. Lørenskog kommune erfarer denne knappheten allerede i dag.
Økt etterspørsel etter helsepersonell stiller særlige krav til kommunens helse- og omsorgssektor og aktualiserer behovet for at boliger utformes og plasseres på en måte som bidrar til å redusere belastningen på personellet som jobber i helse- og omsorgssektoren.
Regjeringen lanserte «Bo trygt hjemme»-reformen i juni 2023. Reformen skal bidra til et mer aldersvennlig samfunn der eldre kan leve aktive liv og oppleve trygghet ved å bo i eget hjem. Reformens hovedsatsinger kretser rundt tilpassede botilbud og trygghet i eget hjem, kompetent fagpersonell, trygge pårørende og levende lokalsamfunn som ivaretar aktivitet og fellesskap. Stortingsmeldingen beskriver blant annet et eldreboligprogram som skal bidra til tilpasninger i hjemmet og bygging av nye omsorgsboliger, trygghetsboliger og sykehjemsplasser.
Lokalt følges denne opp gjennom Lørenskogs handlingsplan for en aldersvennlig kommune med diverse tiltak innenfor innsatsområdene mobilitet, kultur og møteplasser, kommunikasjon og medvirkning, bolig og utendørsområder og fysisk aktivitet.
Den overordnede målsettingen i bustadmeldinga er at folk skal kunne bo i en egnet bolig uavhengig av hvor de bor. Dette skal løses gjennom fire innsatsområder. For det første skal flere få mulighet til å eie egen bolig. Her framheves startlån som det viktigste virkemiddelet. Ifølge meldingen har kommunene et større handlingsrom innenfor ordningen enn det som utnyttes i dag, og regjeringen vil endre vilkårene slik at flere kan få startlån. Denne muligheten omtales nærmere i avsnittet om startlån i kapittelet «Prioriteringer». Andre tiltak er tilrettelegging for private aktører som tilbyr leie-til-eie-ordninger og en ny innretning av utlånsforskriften (som setter rammer for bankenes utlånspraksis).
Bustadmeldinga påpeker at leiemarkedet har fått for lite oppmerksomhet over mange år. Det andre innsatsområdet er derfor at «leiemarkedet skal være trygt og forutsigbart». Det er med andre ord viktig å bidra til trygge leieforhold, et tilstrekkelig tilbud av utleieboliger, solid kunnskap om leiemarkedet og en bærekraftig kommunal utleiesektor. Regjeringen vil invitere kommunesektoren til et samarbeid om hvordan man kan videreutvikle den kommunale boligsektoren.
Innsatsområde tre handler om å ta vare på boligene vi har, og bygge det vi trenger. Dette innebærer blant annet å gi kommunen bedre forutsetninger for å ta en aktiv boligpolitisk rolle samt styrke Husbankens medvirkning når det gjelder å tilrettelegge eksisterende boliger og bidra til framskaffelser i tråd med kommunens behov.
Det fjerde innsatsområdet handler om forsterket innsats for dem som ikke selv klarer å skaffe og beholde en egen bolig. Regjeringen har som mål at ingen skal være uten bolig. Bostedsløse skal raskt få tilbud om en varig bolig. Barn og unge skal prioriteres. Ingen skal bli bostedsløse etter løslating fra fengsel, utskrivning fra institusjon, opphold på krisesenter eller tiltak fra barnevernet.
Stortinget vedtok i desember 2022 en ny boligsosiallov. Loven skjerper kommunens plikter til å ta boligsosiale hensyn i planlegging, til å samarbeid på tvers av sektorer og til å gi individuelt tilpasset hjelp til vanskeligstilte på boligmarkedet.
Bistandsbegrepet er vidtfavnende og kan for eksempel innebære gjeldsopprydding og avklaring av framtidig inntekt, hjelp til å søke statlige eller kommunale tjenestetilbud eller økonomiske ordninger og/eller hjelp til mer bomestringsrelaterte formål for å gi den vanskeligstilte praktiske ferdigheter som kreves for å bo i egen bolig. Kommunen vurderer selv hvilken bistand som skal gis, men bistandens art og omfang skal tilpasses den enkeltes behov. Hvem som defineres som vanskeligstilt på boligmarkedet, følger av en konkret vurdering av sosiale og helse- og omsorgsmessige forhold.
Maria Therese Torset-Granli
Kunnskapsoppsummering tredje boligsektor
Tredje boligsektors omtale i mandatet
I boligplanutvalgets vedtatte mandat er det lagt til grunn at kommunedirektøren skal legge fram en kunnskapsoppsummering av hva tredje boligsektor er, og en gjennomgang av foreliggende forsøk med å etablere og forvalte en tredje boligsektor. Kunnskapsoppsummeringen skal legges fram for utvalget til vurdering og diskusjon.
Hva er og hva er ikke tredje boligsektor?
Begrepet tredje boligsektor har vokst fram som et samlebegrep for alternative løsninger til dagens boligløsninger. Boligsektoren er hovedsakelig rettet mot følgende grupper:
- innbyggere som ønsker å leie eller deleie i et langsiktig perspektiv
- innbyggere som ønsker å bidra til alternative økonomi- og verdisystemer
- innbyggere som over tid ikke har økonomiske ressurser til å betjene et boliglån
- innbyggere som ikke har råd til å kjøpe egen bolig i dagens marked
Ifølge Oslo kommunes kunnskapsgrunnlag om en tredje boligsektor er fenomenet avgrenset til å være følgende:
- ikke-kommersielle løsninger hvor driften er kostnadsbestemt og eventuell profitt tilbakeføres til boligene – målet er å tilby rimelige boliger som innbyggere har råd til å leie eller eie
- innovative løsninger med stort mangfold og nye former for partnerskap for å tilby boliger som kan kjøpes og beholdes permanent under markedspris (minst 15 prosent lavere)
- deleierskap med nonprofitorganisasjoner eller nonprofitdrevne boliger
I tillegg kan følgende ordninger innlemmes, selv om deler ligger utenfor den alminnelige definisjonen:
- leie til eie dersom man går fra leie av kommunal bolig til eier av ikke-kommersiell boligløsning
- startlån dersom det bidrar til etablering i ikke-kommersielle løsninger hvor subsidier ikke mistes til markedet
I forlengelsen av det overnevnte er følgende eksempler på hva tredje boligsektor ikke er:
- boliger i kommunal regi for de mest vanskeligstilte
- boliger som følger den løpende prisveksten
- modeller og virkemidler for å overføre innbyggere fra kommunale botilbud / private utleieboliger til eierlinjen i markedsdrevet regi
- billigere boliger i en markedsdrevet boligsektor
- boliger med nye former for deling og kommunale rom uten at disse er frikoblet fra markedsstyrt prisvekst
Tredje boligsektor skal dermed forstås som ikke-kommersielle boligløsninger som er plassert mellom det kommersielle markedet og det kommunale botilbudet og dets – med enkelte unntak – virkemidler, og som kan omfatte både eie- og leieboliger. Tredje boligsektor skal tilby boløsninger til grupper som ønsker tilgang på eller som har behov for rimeligere boliger uten mulighet til å hente ut økonomisk profitt.
Maria Therese Torset-Granli
Erfaringer med offentlige initiativ til tredje boligsektor i Norge og i utlandet
Boligstiftelser og borettslagsmodeller kan i sin opprinnelige funksjon regnes som kjernen av en tredje boligsektor. Stiftelser er selveiende, har et eget styre og ingen eksterne eiere eller andre interessenter som kan ta ut overskudd. Boligstiftelsers utgangspunkt er derimot at en velgjører har satt penger til rådighet for å skaffe rimelige utleieboliger til utvalgte målgrupper.
Dersom slike stiftelser er nært tilknyttet offentlige aktører, er det likevel nærliggende å regne stiftelsen som en del av det offentlige botilbudet, og ikke som en del av en tredje boligsektor. Stiftelsen UBOL (Utleieboliger for Ungdom i Lørenskog) er et eksempel på en stiftelse som typisk ikke vil falle innunder definisjonen av tredje boligsektor.
Borettslagsmodellen vokste fram etter krigen. Kommunene stilte med rimelige tomter som de opparbeidet og solgte videre til selvkost. Husbanken ga tilskudd og lån med rentesubsidier. Boligene var prisregulert for å forhindre at subsidiene ikke tilfalt første kjøper ved videresalg. Prisreguleringen ble imidlertid avskaffet i 1980-årene, og andelsboliger har endret karakter fra å dreie seg om leierett til å bli mer likestilt med selveierboliger.
Bystyret i Trondheim kommune vedtok i 2020 at kommunen skulle samarbeide med ideelle aktører for å utvikle en tredje boligsektor og legge til rette for alternative boformer. Intensjonen var å støtte et sosialt bærekraftig hverdagsliv ved å gjøre det mulig å bo og leve i alternative sosiale fellesskap.
Svartlamoen i Trondheim kommune har siden 1990-årene vært et område preget av en miljøbevisst livsstil med lavt forbruk og nøktern økonomi, hvor selvbygging og gjenbruk allerede var godt kjente metoder. Svartlamoen er også en eksisterende boligstiftelse hvor beboerne leier boliger fra stiftelsen. Boligstiftelsen har ansvar for driften, men Trondheim kommune eier området og deler av boligmassen.
Selvbygging på Svartlamoen gir boliger som er tilpasset leietakere, og leietakerne får leiekontrakter så lenge de ønsker, men de kan ikke hente ut gevinst ved prisstigning ved boligsalg. Dette gjør at bruk av dyre byggematerialer blir mindre og gjenbruk mer attraktivt. Muligheten for boligtilpasning stimulerer dessuten til at leieboligen blir som «et hjem», som sammenholdt med leiekontrakter uten sluttdato gir forutsigbarhet både for den enkelte beboer og nabolaget for øvrig.
Kommunens rolle i arbeidet med en tredje boligsektor består følgelig av utleie av området og deler av bygningsmassen og av å invitere engasjerte bransjeaktører, kommunerepresentanter og innbyggere til verksteder og aktiviteter, blant annet om selvbygging og gjenbruk. Kommunen initierte videre flere pilotprosjekter, som i tett samarbeid med Boligstiftelsen i Trondheim hadde til hensikt å øke kunnskapen om ressursbruk og samarbeidet om utvikling av boligprosjekter.
Oslobolig 1 er et selskap etablert av Oslo kommune, OBOS, Bane Nor Eiendom og NREP. Selskapet tilbyr en spleiseordning for innbyggere som ikke har tilstrekkelig egenkapital til å få lån gjennom ordinære bankavtaler. Oslobolig kan dekke inn halvparten av boligkjøpet mot at kjøper betaler et månedlig beløp basert på markedsleie for boligen som eies av Oslobygg.
Innretningen faller dermed i utgangspunktet utenfor den alminnelige definisjonen av tredje boligsektor. Målgruppen er førstegangskjøpere med en samlet bruttoinntekt lavere enn 675 000 kroner i året og kjøpere med en samlet bruttoinntekt lavere enn 825 000 kroner i året.
1 Faller utenfor den ordinære definisjonen av en tredje boligsektor, men er likevel omtalt som følge av selskapets sosiale profil og boligsosiale formål.
Allmennytten i Sverige eier nesten en fjerdedel av landets boliger og ble som et ledd i den sosiale boligforsyningen etablert som kommunale boligselskaper i 1940-årene. Allmennytten er åpen for alle og driftes etter et alminnelig køsystem. Kommunen leier boliger til vanskeligstilte boligsøkere fra selskapet gjennom egne kontrakter. Selskapene har siden 1990-årene blitt driftet uten vesentlige subsidier.
Wocos er boligkooperasjoner og nonprofitstiftelser som i sum utgjør om lag 30 prosent av Nederlands boliger. Boligene er privateid, men prisregulert. Staten gir garantier for lån og subsidier både gjennom rentestøtte og tilskudd. Wocos kjøper videre offentlige eide tomter til subsidiert pris.
Affordable Housing er en betegnelse på ulike ordninger som skal stille boliger til rådighet for husstander med lavere inntekter og til en kostnad som ligger under markedspris.
Her inngår både sosiale utleieboliger med lav husleie og eierboliger hvor kjøpspris ligger under markedspris. Muligheten til å regulere dette følger av en egen planlov som tillater at kommuner stiller som betingelse at utbyggere bidrar til oppføringen av en liten andel «billigere boliger».
ARA-boliger er statsfinansierte nonprofitutleieboliger hvor husleien ligger 50 prosent under markedsleie. Disse boligene tildeles det brede lag av befolkningen, men det etableres også prosjekter til utvalgte grupper som studenter, unge, personer med funksjonsnedsettelse med videre.
Helsinki kommune har utviklet modellen «Hitas», som er et eget system for pris og kvalitet i boligbygging. En forutsetning for modellen er at byen i hovedsak eier all tomtegrunn og dermed kan feste bort disse med diverse vilkår. Tildeling skjer ved loddtrekning, og det finnes to ulike eierformer: 1) borettsboliger med 15 prosent innskudd og evigvarende borett og 2) prisregulerte selveierboliger.
Helsinki kommune krever en sosial miks i all boligbygging, og hvert boligkvartal skal bestå av 25 prosent ARA-boliger og 30 prosent Hitas-boliger. De resterende 45 prosentene skal være uregulerte eierboliger.
Private/ideelle initiativ til tredje boligsektor i Norge
Flere private/ideelle aktører tilbyr i dag kjøpsmodeller som ligger i grensesnittet til en tredje boligsektor. Gjennom OBOS’ ordning «Bostart» tilbyr OBOS leiligheter 10–15 prosent under markedspris mot at OBOS har enerett til tilbakekjøp.
OBOS og andre private/ideelle boligbyggerlag tilbyr i tillegg diverse leie-til-eie-ordninger, hvor kjøper/leietaker inngår langsiktige leiekontrakter og får mulighet til å kjøpe eierandeler i leiligheten i løpet av leieforholdet. Når kjøperen/leietakeren har kjøpt alle andeler av leiligheten, opphører leiekontrakten. Slike ordninger faller imidlertid utenfor den ordinære definisjonen av tredje boligsektor. Tilsvarende gjelder også for OBOS-ordningen «Deleie», som gjør det mulig å kjøpe 50 prosent eller mer av boligen, mens OBOS beholder resten og vedkommende som kjøper, betaler et beløp tilsvarende markedsleie for OBOS’ andel.
Forutsetninger for en tredje boligsektor i Norge
Borettslagsordningen og måten denne ble praktisert på etter krigen, er det fremste eksempelet på en tredje boligsektor i Norge. Praksisen ble imidlertid endret tidlig i 1980-årene, da staten avviklet finansiell subsidiering og kommunene sluttet å selge tomter under markedspris til boligbyggelagene. Borettslagsboliger omsettes i dag gjennom kjøp og salg til markedspris.
En tredje boligsektor er avhengig av en eller annen form for offentlig støtte eller støtte fra en stiftelse som har avsatt penger til formålet. I dag finnes det ingen statlige ordninger for å subsidiere bygging av boliger innrettet mot det brede lag av befolkningen. Husbankens boligtilskudd er for eksempel i hovedsak rettet mot etablering av tilbud til vanskeligstilte. Dersom en tredje boligsektor skal støttes finansielt for å gi boliger til det brede lag av befolkningen, er det følgelig nærliggende å legge til grunn at kommunen må påta seg kostnaden og bære den eventuelle risikoen selv.
I den nye boligmeldingen, bustadmeldinga, står det imidlertid at regjeringen vil sende på høring et lovforslag som gir kommunene rett til å stille krav om boligsammensetning i nye byggeprosjekt, slik som borettslag, utleieboliger og ulike boligkjøpsmodeller.
Maria Therese Torset-Granli
Oppsummerende refleksjoner
Kommunedirektøren har ikke funnet eksempler på norske kommuner som selv forvalter en tredje boligsektor. Svartamoen i Trondheim er imidlertid et eksempel på hvordan en kommune, gjennom samarbeid med en boligstiftelse, kan bidra til at en tredje boligsektor får fungere i praksis.
Ulike aktører tilbyr i dag en rekke ulike boligkjøps- eller boligleieordninger. OBOS’ «Bostart» er den eneste som faller innunder definisjonen av en tredje boligsektor. Øvrige ordninger kan likevel være viktig boligsosiale tiltak, til tross for at de faller utenfor definisjonen.
Eksemplene fra utlandet viser hvordan staten på ulike måter kan legge til rette for etableringen av en tredje boligsektor. Det ligger imidlertid ulike forutsetninger til grunn, både når det gjelder lovverk, reguleringsmuligheter og andelen av offentlig tomtegrunn.
Regjeringen sendte 15. april ut et høringsforslag om endringer i plan- og bygningsloven og kart- og planforskriften som åpner for at kommunene i arealplan kan gi planbestemmelser i utbyggingsområder om bruk av borettslag som organisasjonsform, om at en andel av boligene skal være utleieboliger, herunder utleieboliger spesifisert som kommunalt disponerte eller eide boliger, eller boligkjøpsmodeller, samt et nytt arealformål for studentboliger. Dette kan være et steg på veien til at kommunene selv kan regulere inn former for en tredje boligsektor i nye boligprosjekter. Kommunedirektøren vurderer en eventuell høringsuttalelse fra Lørenskog kommune og vil komme nærmere tilbake til det eventuelle handlingsrommet når lovforslagene sendes til Stortinget for endelig behandling.
Kommunedirektøren kan ikke på bakgrunn av denne kunnskapsoppsummeringen legge fram en fullstendig vurdering av hvorvidt Lørenskog kommune bør ta initiativ til å etablere en tredje boligsektor. En fullstendig vurdering vil kreve konkrete utredninger av kostnader, konsekvenser, ulike modeller og andre relevante hensyn, som det ikke har vært mulig å gjennomføre innenfor rammen av boligplanutvalgets arbeid.
En fullstendig utredning forutsetter omprioriteringer av ansattressurser, som nødvendigvis vil innebære en nedprioritering av noe annet. Kommunedirektøren henstiller derfor kommunestyret til å ta konkret stilling til om dette skal være en prioritert oppgave i 2024/25.