Økonomisk handlingsrom

Maria Therese Torset-Granli

Den økonomiske situasjonen

Kommunens økonomi er preget av svært høy gjeld som følge av store investeringer over flere år. Det økte rentenivået gir derfor store utslag på rentekostnadene og ledsages av et generelt høyt kostnadsnivå. På inntektssiden går skatteinntektene ned, og prognosene for skatteinntekter som ble lagt til grunn for økonomiplanen 2024–2027, har blitt mye dårligere i løpet av perioden som har gått fra planen ble vedtatt. Kommuneøkonomien rammes altså av økte kostnader og en reduksjon i inntektene samtidig.

Kommunens frihetsgrader er ikke bare begrenset av de tilgjengelige midlene, men også av kommunelovens bestemmelser om finansielle måltall over tid, uttrykt gjennom handlingsreglene, som omtales i neste avsnitt.

Kommunelovens bestemmelser

Kommuneloven stiller krav om at kommunestyret skal vedta finansielle måltall for kommunen. Kommunestyret har plikt til å forvalte økonomien slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid, og de finansielle måltallene er et verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. 

Kommunen skal, i tillegg til å yte tjenester, ivareta rollen som samfunnsutvikler, demokratisk arena og myndighetsutøver. Dette krever økonomisk bærekraft i tillegg til at de demokratiske, politiske og administrative prosessene må ha tilfredsstillende kvalitet og kapasitet.

Kommunaløkonomisk styring dreier seg i korte trekk om å skape handlingsrom slik at vi i kommunen kan gjøre det vi trenger og ønsker, samtidig som vi har midler igjen til å tåle at uventede ting skjer – svært likt privatøkonomien.

I forbindelse med KS-sak 57/22 – Økonomiplan 2023–2026 – perspektivmeldingen vedtok kommunestyret de finansielle måltallene som vi beskriver i de neste avsnittene. Vi redegjør også for de økonomiske handlingsreglene og ambisjonene som ligger i disse.

Handlingsregel 1 – overskudd

Kommunens netto driftsresultat skal gjennomsnittlig utgjøre minst 2 prosent av kommunens brutto driftsinntekter i planperioden.

Et akseptabelt netto driftsresultat – et overskudd – er en forutsetning både for å bygge opp reserver og for å egenfinansiere investeringer.

Den aktuelle økonomiske situasjonen og det igangsatte investeringsnivået tilsier at kommunen ikke vil kunne oppnå et netto driftsresultat på minimum 2 prosent.

Da økonomiplanen 2024–2027 ble vedtatt, var ambisjonen å oppnå målsettingen i løpet av ca. fire–seks år. Denne ambisjonen utfordres av de reduserte skatteinntektene vi har sett etter at økonomiplanen ble vedtatt.  

Handlingsregel 2 – gjeld

Kommunens netto gjeld målt i prosent av kommunens samlede driftsinntekter skal reduseres.

Det er to forhold som påvirker gjeldsgraden. Det ene er faktisk gjeld, mens det andre er de samlede driftsinntektene. Dersom gjelden øker mer enn forutsatt, øker gjeldsgraden. Dersom driftsinntektene øker mer enn forutsatt, reduseres gjeldsgraden. 

Ved utgangen av 2023 var kommunens gjeldsgrad 156 prosent, med en prognose som tilsier en økning til rundt 160 prosent i 2024, for så å ligge på dette nivået ut planperioden.

Handlingsregel 3 – fond

Kommunens disposisjonsfond bør utgjøre minimum 8 prosent av kommunens samlede driftsinntekter.

Disposisjonsfondet er kommunens økonomiske reserve for å håndtere uforutsette utgifter. Disposisjonsfondet kan også benyttes til å delfinansiere investeringer. De økonomiske utsiktene etter inngangen til det nye året tilsier at det vil bli svært utfordrende å oppnå positive netto driftsresultater de nærmeste årene. Det kan bety at det blir nødvendig å bruke mer av disposisjonsfondet enn det som ble forutsatt i økonomiplanen 2024–2027.

Økonomiske prinsipper

Innenfor det avgrensede handlingsrommet til kommunen er det nødvendig å legge stramme økonomiske retningslinjer til grunn for investeringer.

Investeringene må begrenses i størst mulig grad, noe som først og fremst innebærer strenge prioriteringer av framtidige prosjekter innenfor alle sektorer. Det er viktig å få mest mulig igjen for hver investerte krone, noe som krever nøkternhet i valg av både materialer, plassering og utforming av boligløsninger innenfor helse- og omsorgssektoren.

For å sikre så kostnadseffektive investeringer som mulig bør framtidige kommunale bygg inneholde standardløsninger og moduler så langt det lar seg gjøre, under forutsetning av at dette er økonomisk gunstig, og at løsningene er godt tilpasset behovene. Til tross for at moduler isolert sett kan være kostbare å produsere, er det sannsynlig at den totale tidsbesparelsen i byggefasen, redusert avfallsmengde og lavere energiforbruk i driftsfasen fører til at løsningene blir kostnadseffektive på sikt. Det er derfor svært viktig at vi har et langsiktig perspektiv når vi tar investeringsbeslutninger.

Driftskonsekvensene av investeringene må tas med i den samlede vurderingen av framtidige boligløsninger.

Ombygging, tilbygg eller påbygg av eksisterende bygningsmasse vil i mange tilfeller være fornuftig bruk av begrensede midler framfor å bygge nytt. Dette tankesettet er også i tråd med FNs bærekraftsmål.

Investeringer innenfor helse- og omsorgssektoren må ses i sammenheng med øvrige nødvendige investeringer i kommunen.

Investeringsmodeller

Med begrensede økonomiske ressurser vil det bli en utfordrende oppgave å møte det økende behovet for boliger i helse- og omsorgssektoren. Det er viktig å sikre at boliger og andre lokaler dekker nødvendige omsorgs- og tjenestebehov samtidig som kostnadene ved framskaffelse og drift holdes så lave som mulig. Valg av investeringsmodeller bør vurderes nøye i forhold til behovene i hvert enkelt tilfelle, og det vil sannsynligvis være nødvendig med en kombinasjon av ulike investeringsmodeller for å oppnå målene om en sunn økonomi på sikt.

Eierskap av boliger og øvrige lokaler gir kommunen god kontroll og muligheter for å gjøre tilpasninger til lokale behov og prioriteringer. Det sikrer også langsiktig forutsigbarhet når det gjelder tjenestetilbudet. Eierskap kan også gi leieinntekter som kan være med på å finansiere kommunens tjenester. Samtidig er investeringskostnadene høye, og kommunen står selv ansvarlig for vedlikehold og reparasjoner, administrasjon av leieforhold og kontrakter samt løsning av eventuelle konflikter.

I motsetning til å kjøpe eller bygge selv vil leie gi lavere startkostnader og utsette et eventuelt lånebehov. Et leieforhold gir samtidig kommunen stor fleksibilitet til å tilpasse tilbudet i tråd med endrede behov og demografiske trender. Ulempene ved å leie er mangelen på langsiktig eierskap og kontroll over lokalene i tillegg til at kommunen ikke vil få uttelling for en eventuell verdiøkning over tid.

Med kommunens høye gjeldsgrad i kombinasjon med dagens rentenivå er det viktig å redusere investeringene for å bidra til at gjeldsgraden reduseres i tråd med handlingsreglene. Ytterligere låneopptak for å finansiere investeringer vil i sin tur øke rentekostnadene og redusere overskuddet. Leieavtaler kan være et alternativ for å unngå investeringer. Vi må likevel utvise stor forsiktighet når det gjelder å forflytte utgifter fra eie til leie. Å unngå investeringskostnader vil være i tråd med handlingsregel 2 (redusere gjeldsgraden), men eventuelle leiekostnader vil belaste driftsregnskapet og på denne måten redusere muligheten til å oppfylle handlingsregel 1 (overskudd).

Kommunen kan også i større grad enn tidligere gå i dialog med bolignæringen om å løse kommunens boligbehov gjennom direkte salg eller leie mellom utbygger og innbyggere. Kommunen kan i disse tilfellene formidle boligene gjennom vedtak, og kan også regulere pris ved salg.

Under behandlingen av perspektivmeldingen 2023, KS-sak 079/23, vedtok kommunestyret at kommunedirektøren skal vurdere privatisering som besparelse for kommunen. Det kan være aktuelt å samarbeide med ideelle organisasjoner og private aktører om etablering av omsorgs- eller sykehjemsplasser, der kommunen kan velge å konkurranseutsette både bygg og drift av slike tilbud. Slike eventuelle samarbeid må følge av en konkret administrativ vurdering, og til syvende og sist politisk beslutning.

Uavhengig av måten boligene framskaffes på, er det viktig at kommunen maksimerer mulighetene for eksterne bidrag og støtte. Her er Husbanken en særlig viktig aktør.

Maria Therese Torset-Granli

Husbanken

Husbanken skal bidra til å forebygge at folk blir vanskeligstilte på boligmarkedet, og til at vanskeligstilte skal få bistand til å skaffe seg og beholde en egnet bolig. Som forvalter av et sett med økonomiske virkemidler bistår banken kommunene med å løse boligsosiale utfordringer.

Nedenfor er de viktigste tilskuddene og lånene fra Husbanken beskrevet.